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行政事业单位国有资产管理风险分析与内控措施
行政事业单位国有资产管理 摘要：行政事业单位固有资产虽不是以盈利为目的，但却是促进社会发展进步必备的物质基础，为此建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资产等的监管制度。针对我国行政事业单位资产管理上所存在各种问题，应该做到：建立健全法律规章，强化资产运营管理，合理及时实行绩效管理，实施严格的内部控制。
关键词：行政事业单位；国有资产；资产管理 调查显示，到 2003 年底，全国国有净资产 25.5 万亿元，其中行政事业单位资产达 7 钔 .2 万亿元，占 28.％。
浆 同时每年都以较高的速度增 长。其平均增长速度比国有 キ 资产总量增长速度高出 2. 2％，比经营性国有资产增 倚 长速度高出 3.2％。管理 筛 好这部分国有资产，对于促 贿 进社会主义各项事业的发展 铐 ，具有重要意义。
一、当 前行政事业单位资产管理存 晕 在的主要问题 资产管理公 虔 平性不足 鉴于我国行政事 业单位资产在我国经济社会 敬 生活中所发挥的重要作用， 搓 对它的管理应该是我国社会 イ 公平与效率秩序的起点而不 是终点。而目前的现实是， 虺 我们的行政事业单位资产管 孤 理中存在明显的不公平，这 牌 种不公平特别存在于广
大行 掮 政事业单位之间。首先，我 蔟 国的行政事业单位资产依据 归属单位的不同，被划分为 烨 不同的等级，而且在国家等 轫 级中地位越高，该部分资产 わ 的数量就越多和享有更多的 苘 优先特权，这本身就与市场 栅 经济规则和资产的本质格格 汽 不入、背道而驰。其次，从 茫 地区分布看，经济发达的地 耻 区，行政事业单位资产的规 愆 模大，各项事业的开展处于 柏 比较高的层次上，而经济发 仁展比较落后的地区，行政事 攘 业单位资产的规模小，经费 短缺严重，有的甚至连教师 编 和政府工作人员的工资都发 不出，其他各项事业的开展 守 就可想而知。再次，混淆非 鹑 经营性资产与经营性资产的 兀 界限，将经营性国有资产用 瘠 作非经营性目的，与将非经 е 营性国有资产用于经营目的 的两种现象同时存在。
资 铛 产管理效率低下 我国多数 炊 地区的行政事业性国有资产 楔 管理主体是财政部门，但在 异 实际操作上，财政部门将资 胎 金分配出去以后就很少过问 资金使用的管理，导致各部 汶 门挪用资金、重复或超标准 镲 购置用于享受的财产物资等 笈 现象较为严重。讲排场，超 ォ 越现实条件搞各种使用效率 极低的办公现代化工程，致 犄 使资金运用效率低下，而有 乙 利于社会管理和各项事业发 煸 展的资产却因资金被挪用而 不能得以构建，严重阻碍社 洧 会发展和社会进步。政府机 争 关普遍存在“重钱轻物”、 印 “重购轻管”的现象，导致 锺 了大量尚能使用的资产处于 桂 闲置状态，或者为了购买新 川
设备，对一些正在使用的设 蟪 备不愿花钱去正常地维护和 宦 保养，而是破坏性的使用， 造成了这些设备的加速老化 も 和提前报废。
资产管理效 飕 益极差 一是在行政事业性 惜 国有资产的购置、使用、处 桨 置各个环节，都严重存在不 ら 讲效益、资产流失问题。随 倦 着社会主义市场经济的建立 ，一些行政事业单位将一部 Ｌ 分相对闲置的国有资产以投 蚺 资、入股、租赁、承包等形 魃 式进行经营活动，并随着改 岛 革开放的发展，有逐步扩大 韧 的趋势。在这部分已经转入 勉经营性资产的运营中，普遍 ｎ 存在着收益缺乏约束，国有 ｄ 资产流失严重的现象。二是 逍 行政事业单位资产转为经营 軎 性资产后，更明显地表现出 效益差的问题。很多单位在 创办所谓的第三产业过程中 穗 ，未经国资管理部门批准， Ⅷ 不按国家有关规定办理资产 翎 产权变更手续，擅自将非经 亨 营性资产不经评估就转为经 俾 营性资产，无偿用国有资产 鹪 进行创收，用于发放奖金、 橇 搞福利甚至隐瞒收入、私设 谨 小金库。综上所述，我国的 巨 行政事业单位资产呈现出极 差的社会效益和经济效益。
资产管理腐败频发 当前我 国行政事业单位资产的监管 部门很多，国有资产管理部 实 门、财务部门、物资部门、 觯 房地产部门、纪检和审计部 嗵 门都有监管的责任，但实际 猷 上，每个部门的监管职责并 不明确。许多行政事业单位 遢 资产在使用管理中随意购置 抄 、出租、
出借、出售，连基 吵 本的物品领取和归还制度都 没有建立起来，缺乏对国有 资产实物形态的有效监督和 芽 管理。还有些单位的国有资 泅 产管理，长期处于“一个领 绍 导一本账”的无序状态，领 导班子每次调整，审计流于 形式，原领导使用的手机、 ん 小轿车等公务用品，转移到 柁 新单位又根本不入账，这些 次 国有资产完全处于自由游离 状态。最可怕的是，这种不 纲 正常的现象已经习以为常。
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二、加强我国行政事业单 旒 位资产管理改革的措施 建 巫 立健全法律规章 要加强事 岖 业性国有资产管理的法制化 傺 建设，必须从建章立制入手 楚 ，对以往的规章、办法进行 挚 清理，建立、完善符合现行 蟊 管理模式的一系列法规制度 桨 ，把资产的形成、管理、使 锃用、调配、处置等纳入法制 疥 轨道。在法规制度建设方面 泮 要着重抓好以下几项工作：
铪 一是要研究制定行政事业单 豁 位资产管理的综合性法规、 搜 规章，规定管理的目标、原 则、范围、程序、组织形式 砬 、监督检查以及法律责任等 ，确保管理工作规范化、制 ヮ 度化。二是建立科学规范的 睡 资产形成机制，建立资产形 闹 成审核制度，对超过一定金 苫 额的大额资产的投资、购置 碹进行决策前审核，防止资产 鉴 形成的随意性。三是建立资 运 产使用、管理责任人制度， 吾 明确管理职责和管理权限。
馁 四是加强行政监督立法。行 眯 政监督立法是依法实行行政 监督的前提和
基础，只有尽 快建立健全各种行政监督法 框 规，才能为积极有效的行政 ㈨ 监督提供基本的规范程序。
秭 行政监督的立法既需要制定 中 基本法规，还要制定各类行 斯 政监督机关组织法，既要制 芬定实体法规，还要制定行政 监督程序法，明确规定监督 刎 主体、监督内容、监督方式 与具体手段等内容。
强化 蛐 资产运营管理 一是购置上 望 ，要在集中管理的基础上， 谴 做好行政事业单位资产的统 一预算管理。国有资产管理 啁 部门对各单位预算管理中的 腻 行政事业单位资产要进行汇 然 总，统一管理，使之成为本 晁 级事业单位国有资产预算管 理中的一个组成部分。在行 毓 政事业单位的国有资产预算 姝 的编制、审定、执行、监控 热 、分析、调整、考核等各方 邬 面，加强与财政预算管理之 间的联系，要运用资产预算 表 和统计报告对存量资产进行 分析，对资产的使用效益进 构 行科学地评价，从而使资产 积 的预算与各单位承担的工作 菸 职责相一致，通过不断强化 移 资产的集中预算管理，来逐 步提高资产的配置效率。二 蓑 是使用中，要推行行政事业 菌 单位资产的调剂使用制度。
在对行政事业单位资产进行 百 全面清查的基础上，应开展 披 闲置资产的申报、登记和评 估定价，在采取必要的行政 祓 手段的同时，也可以按照有 容 偿转让的原则委托中间机构 缇 进行调剂，促进行政事业单 胤 位资产的优化组合。三是要 建立和完善行政事业单位资 谷 产的退出制度。退出制度包 崆
括两项重要内容：资产处置 坜 制度和行政事业单位资产转 猡 经营性资产的审批制度。前 者包括行政事业单位对所占 睃 用的国有资产的报废、有偿 褚 调出和变卖，无论以哪种方 茺 式处置行政事业单位资产， 灞 都必须要以相应的制度为依 怨 据，严格履行报批手续，以 防止国有资产的流失；后者 娜 指行政事业单位资产转经营 性资产必须经过评估、审批 温 和登记，未经法定程序不得 逶自行转换。
合理及时实行 剂 绩效管理 一要明确绩效管 爻 理主体。从现实情况看，明 崔 确行政事业单位资产管理主 媳 体为各级财政部门，组建专 种 门的资产管理机构，开展行 政事业单位资产管理，提高 嵝 资产使用效益，仍为较理想 濡 、具有较强可造作性的方案 迹 。二要区别行政事业单位资 煨 产中经营性与非经营性的不 ｒ 同类资产，建立不同的考核 庞 方式。对行政单位的国有资 ы 产，国有资产管理绩效主要 考核保障履行政府公务的能 定 力和效果。对事业单位国有 猞 资产要作进一步区分，其中 纯公益性的事业单位，其国 樾 有资产参照行政单位管理； 匍 准公益性事业单位中的经营 性国有资产，视同企业国有 慎 资产管理，主要考核其经济 挹 效益。三要打牢绩效管理制 摈 度的基础。不断强化行政事 ぁ 业单位国有资产管理与预算 邳 管理、财务管理的关系，一 逖 方面将存量管理与增量管理 相结合，努力提高使用绩效 骱 ；另一方面加强各单位财务 布 管理基础工作，
为资产绩效 粪 管理提供准确的基础数据。
实施严格的内部控制 一是 戤 预算控制。按照财政预算改 寿 革的要求，财政将加强对计 冻 划预算的审查监督，保障计 靴 划的科学性，强化预算的约 两束力，堵塞腐败漏洞。二是 授权批准控制。单位在处理 经济业务时，必须经过授权 暖 批准以便进行控制。一方面 ，明确授权批准的范围、授 裱 权批准、权限、授权批准责 晌 任和授权批准程序，另一方 面，要把授权批准权限的分 解和审批额度的分配与核算 管理制度的建立、财务公开 儆 性制度的建立紧密地结合在 蠢 一起，以防止滥用职权审批 情况的出现。三是关键点控 馘制。如在内部控制中，授权 趴 批准与执行业务、业务经办 ┦ 与审核监督、业务经办与会 麾 计记录、业务经办与财产保 嗵 管、财产保管与会计记录等 劂 不相容岗位或职务应实施分 怒 离；在进行会计核算时，明 细账和总账之间的核对是关 胍 键控制点；为保证银行存款 孟 金额正确性，由非出纳员核 螯 对银行对账单和存款余额就 ├ 是关键控制点。
总之，在 恕 市场经济下，改革我国行政 事业单位资产管理方式，是 一项新的综合工程，将从根 挞 本上动摇传统的单位管理制 度，从而提高整个行政事业 纠 单位系统的运行效率。
参 郾 考文献：
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